publicado dia 02/04/2015

Financiamento da educação deve contemplar expansão e qualidade como elementos indissociáveis

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Os próximos 10 anos serão chave para que o lema “Pátria Educadora” deixe de ser apenas um slogan e se torne realidade. Para isso, será necessário tirar do papel o Plano Nacional de Educação (PNE), seguramente o maior desafio que o Ministério da Educação tem pela frente. Desafio que terá que contar com um elemento crucial para que possa ser vencido: o financiamento da educação no Brasil.

Em entrevista ao Centro de Referência em Educação Integral, Daniel Cara, coordenador-geral da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, faz um balanço do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), em funcionamento desde 2007, discutindo seus pontos positivos em relação ao modelo anterior e qual o caminho para seguir avançando.

Um dos avanços necessários, reforça Daniel, é reconhecer que o Fundeb é insuficiente e que uma maior participação da União nele é estratégica. “Considerando as necessidades, o Fundeb tem que ser complementado pela implementação do Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi), o que significaria saltar a colaboração da União de 10 para 46 bilhões.”, defende.

Crédito: igor.stevanovic/ Shutterstock

O parâmetro para os cálculos sempre é o de expandir as matrículas com qualidade, incluindo a participação da comunidade e das famílias, o controle social, o pagamento do piso salarial aos docentes e sua formação continuada. “Direito à educação só existe de forma plena com uma compreensão clara de que é necessário acesso e qualidade, e que essas são duas coisas indivisíveis”, resume.

Daniel também comenta a conquista dos 10% do PIB para a Educação e a entrada dos recursos vinculados aos royalties do petróleo explorado na área do pré-sal. Leia abaixo a entrevista.

Centro de Referências em Educação Integral: Após oito anos de vigência do Fundeb, qual a sua avaliação?

Daniel Cara: É importante analisar o Fundeb em duas etapas. O projeto do Poder Executivo para o Fundeb era muito falho porque não tinha participação da União. Hoje a gente diz que essa participação ainda é baixa – em torno de 10% daquilo que é investido por estados e municípios, o que dá em torno de 10 bilhões -, mas naquele momento era nula. O Fundeb não tinha a inclusão das creches e não previa o piso salarial. Então, considerando o ponto de partida, foi um grande ganho. É sempre bom lembrar que o Fundeb, graças à participação da sociedade civil, foi a nossa primeira pauta de incidência e inclusive nos rendeu o Prêmio Darcy Ribeiro de Educação da Câmara dos Deputados. Ele trouxe uma série de conquistas, mas é insuficiente. Por isso que mencionei a análise em duas etapas.

Considerando o que existia anteriormente [o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef)], com cobertura curta, direcionada só ao ensino fundamental e com volume de recursos menor, há ganhos. Agora, considerando as necessidades, o Fundeb tem que ser complementado pela implementação do Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi), o que significaria saltar a colaboração da União de 10 para 46 bilhões. A nossa pauta fundamental é que Fundeb contemple o CAQi, visto que hoje ele só garante a manutenção da matrícula em um processo de precarização. O Fundo não tem sido capaz de expandi-las porque os prefeitos e governadores criam vagas e depois têm dificuldades em mantê-las – tanto é que na educação básica, a cada novo censo escolar, observamos a diminuição do número de matrículas, o que significa que tem gente fora da escola e isso é um absurdo.

“O Fundeb tem que ser complementado pela implementação do CAQi, o que significaria saltar a colaboração da União de 10 para 46 bilhões”.

Ao mesmo tempo, temos um desafio enorme relacionado ao padrão de qualidade e é exatamente nisso que o CAQi vai agir. Queremos garantir escolas com professores que recebam o piso, tenham políticas de carreira, formação continuada, número adequado de alunos por turma, bibliotecas, laboratórios e quadras poliesportivas cobertas.

CR: Nessa perspectiva, como você vê a estrutura de repasse do Fundeb hoje?

Daniel: Hoje, você pega a quantidade de recursos que existe no orçamento, somando o esforço dos estados e municípios, e a complementação da União, e divide pelo número de matrículas considerando os fatores de ponderação. Essa foi, como eu disse, uma conquista. Agora, o que faz o CAQi? Ele primeiro calcula o que é preciso para depois ver a diferença entre o orçamento público disponível. Se verifica também se há possibilidade de outras fontes. Mas, de qualquer maneira, muda-se a lógica de financiamento da educação, que deixa de considerar somente o determinado em lei, e passa a ser aquilo que é necessário para garantir um padrão de qualidade. E é uma mudança necessária para que tenhamos condições de ofertar uma boa educação.

CR: O que é preciso para o CAQi ser implementado no Fundeb?

Daniel: Você precisaria sair de uma complementação da União de R$0,10 a cada R$ 1 colocado por estados e municípios para R$ 0,50. Perceba que a União ainda colocaria menos da soma de estados e municípios; mas é uma conta que equilibraria. E veja que isso é apenas para implementação do CAQi, ou seja, estou falando de matrículas atuais e não de novas matrículas.

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CR: Qual seria a conta prevendo novas vagas?

Daniel: Aí estamos falando de mais 13 bilhões para crianças, adolescentes e jovens. Se consideramos a alfabetização de adultos, é necessário 1% do PIB, 50 bilhões.
A conta é assim: o CAQi para as matrículas atuais é mais 1%, e, se criadas novas matrículas da pré-escola até o ensino médio, são 13 bilhões que, somando com as creches, dá mais 1%. Estamos falando de 2% até aqui. O terceiro 1% do PIB para a educação básica é pra educação de jovens e adultos (EJA). Isso está dentro dos 10% do PIB. Aí você vai me perguntar: para a alfabetização de adultos se gasta tanto? Sim, porque o déficit é muito grande. Temos que criar 3,4 milhões de vagas em creches, quase 1 milhão em pré-escolas, meio milhão no ensino fundamental e 1,5 milhão no ensino médio e 14 milhões só pra alfabetizar os adultos.

E se for para garantir o direito à educação básica para todos os adultos que não tiveram acesso, só no ensino fundamental seriam necessárias 65 milhões de vagas no total e incluindo o ensino médio a conta passaria a 87 milhões. A demanda da EJA é uma demanda muito grande e claro que o PNE não prevê resolver tudo isso, mas ele dá uma boa pista de que é preciso colocar a questão da EJA como algo central.

CR: O Fundeb dá conta de resolver as disparidades regionais existentes?

Daniel: O Fundeb resolve as disparidades dentro da circunscrição estadual. Na verdade ele é um sistema de 27 fundos estaduais e distrital. Os governos estaduais e municipais depositam 20% dos seus tributos – no caso dos municípios alguns tributos não entram – em uma conta do Banco do Brasil, enviam o censo escolar com as matrículas que têm para cada etapa da educação básica e, então, é feito um cálculo do quanto a rede estadual e municipal pode resgatar com base no seu número de matrículas.

Aí tem as gradações dos fatores de ponderação para cada etapa escolar. Assim, dentro do estado, municípios que arrecadam pouco e têm uma grande quantidade de alunos acabam recebendo mais recursos. Nesse sentido, dentro dos estados há certo equilíbrio. Para os estados que recebem complementação da União, o processo de um acesso mais equitativo é mais forte porque vem de fato um dinheiro novo e tem poucos municípios que depositam e arrecadam menos. Agora, a Conferência Nacional de Educação (Conae) vai defender um Fundeb baseado no CAQi, com esse 1% do PIB e fim dos fatores de ponderação.

CR: Por quê?

Daniel: Porque a matrícula em creche é 2,4 vezes mais cara do que a matrícula no ensino fundamental em séries iniciais urbanas, que é o fator 1. O resultado disso é que essa matrícula é 240% mais cara do que a do ensino fundamental. O Fundeb, na perspectiva do CAQi, seria um mecanismo mais forte na correção das desigualdades porque se elevaria muito a participação da União e ela faria com que estados e municípios tivessem mais recursos que vêm do governo federal. Assim, se termina com a disputa, porque hoje governadores e prefeitos não têm sido muito sinceros para evitar uma transferência maior para o Fundeb, principalmente os que dão mais recurso e têm retorno menor do que esperavam. O equilíbrio só vem com a participação da União.

CR: Quais aspectos o CAQi considera para chegar a esse cálculo para a educação?

Daniel: O CAQi parte de um pressuposto do artigo 211, parágrafo 1º, alterado pela Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996,  de que cabe ao Governo Federal a complementação de recursos para garantir um padrão mínimo de qualidade. O CAQi calcula esse padrão mínimo. Esse ponto de equilíbrio só pode vir do governo, primeiro porque é o que diz a Constituição Federal, e porque ele arrecada mais. Se houvesse uma reforma tributária ou pactos federativos mais justos, poderia-se pensar em uma participação mais forte de estados e municípios, mas não é o caso.

CR: O maior repasse previsto pelo CAQi garantiria uma boa gestão educacional desses recursos?

“[No CAQi] muda-se a lógica de financiamento da educação, que […] passa a ser aquilo que é necessário para garantir um padrão de qualidade. É uma mudança necessária para que tenhamos condições de ofertar uma boa educação.”

Daniel: Certamente, porque o CAQi vai dizer como tem que ser cada escola no Brasil. Então, teremos que fazer com que os pais possam acompanhar isso também. Hoje, como chegam às escolas recursos possíveis, temos o argumento de que é ofertada uma educação possível. Não estou culpabilizando as escolas, até porque quem faz a gestão delas são as redes, mas o fato é que enquanto o discurso ‘do que é possível’ for predominante no debate educacional teremos uma educação de baixa qualidade. Nesse sentido, o CAQi aumenta o recurso, mas também o grau de exigência. Pensamos no CAQi como uma maneira de definir como deve ser feita a gestão, e ela deve tomar como base a escola que é a unidade básica da política de educação. Queremos garantir que a escola tenha um padrão de qualidade e que o valor do CAQi de cada unidade seja publicizado a comunidade escolar, que poderá acompanhar se o valor está ou não sendo utilizado, o que faz dele um mecanismo forte de reivindicação social.

CR: Quando falamos dos royalties do petróleo e dos fundos do pré-sal, sempre se esbarra nessa questão de se é positivo ou não, por ser uma fonte de recurso instável. Qual sua posição?

Daniel: A fonte não é frágil, é razoavelmente segura. Se a gente já tivesse a exploração do Campo de Libra em andamento, em vez de ganhar 30 nós ganharíamos 15 bilhões de reais por ano. Está aquém do que precisa pelo próprio cálculo do CAQi, mas é um alento, 15 bilhões é importante.

Então, o que acontece? O que a sociedade não está acompanhando e a imprensa não está noticiando é que a lei de distribuição dos recursos do petróleo para a educação não foi regulamentada. O que é importante ficar claro é que a parte relevante da lei não é relacionada a royalties. É bastante assustador, mas quando a gente ouve a presidente Dilma Rousseff falando – acho que ela faz isso por uma necessidade de simplificar – parece que é um recurso nababesco que vem dos royalties, mas é uma pequena parte porque eles estão ligados aos contratos de concessão por partilha, mas, normalmente, são uma remuneração compensatória. O que o Governo Federal tem feito? Fala que vai dar o recurso, mas quando vai apresentar, ele contingencia. Então, parece que o recurso foi, mas não foi. É compreensível esse jogo agora? Não, porque a demanda social é uma demanda premente, inclusive determinada pela Constituição. Só que a demanda social premente nunca foi respeitada.

Não é uma maldade específica desse governo. E estamos num cenário de ajuste fiscal. Eu estou entre os que acreditam que não se pode sempre aceitar ajustes como estes, principalmente quando eles prejudicam a população e seus direitos sociais, mas algum grau de ajuste será necessário e deveria haver participação social nessa discussão. Mas não existe espaço para esse debate.

CR: O dinheiro do petróleo então ainda não está chegando à educação?

Daniel: A regulamentação da lei não foi feita ainda, por isso, o que veio de dinheiro está voltando. Quando regulamentar aí o repasse se torna obrigatório porque é o cumprimento de uma lei e teremos mecanismos de judicialização da não transferência. Outro fator é o preço do petróleo que traz um grau de incerteza, mas isso não invalida a importância da lei. Sempre bom lembrar que nós vencemos do governo federal, da presidenta Dilma e do presidente da Câmara, Eduardo Cunha, que tinham posição contrária a nossa, da destinação de 50% do fundo social do pré-sal à Educação.

Esse é o bilhete premiado. A gente tem 50% do total do fundo, o governo queria 50% dos rendimentos. Funciona assim: se você coloca na poupança mil reais, no fim do ano você tem R$ 1060, sendo R$ 60 o rendimento. Na proposta do governo, ficaríamos com R$30. Conseguimos ficar com R$ 530, ou seja, 50% do total do depósito e do rendimento. Qual a questão?

O problema do preço do petróleo não é quando o campo já estiver sendo explorado. O problema é hoje, já que esse preço inviabiliza o investimento, até porque a Petrobras participa do pool do consórcio e ela é a líder da exploração do pré-sal. Além disso, como a Petrobras passa por uma crise de confiança, poucos vão investir nela e o início da exploração é muito complexo. Quando começar a exploração o dinheiro vai chegar, só que vai chegar quando, levando em conta toda essa equação? Isso vai chegar a partir de 2022, 2023… Já no fim do PNE.

“Quando começar a exploração o dinheiro vai chegar, só que vai chegar quando, levando em conta toda essa equação? Isso vai chegar a partir de 2022, 2023… Já no fim do PNE.”

CR: Alguns especialistas afirmam que não se pode atrelar essa verba a gastos fixos, que seja usada, por exemplo, para pagar piso de professor, que seria arriscado.

Daniel: Pela lei pode. É arriscado, mas não tem outra alternativa, foi a gente quem lutou por isso. Se você tem clareza que o problema da educação é também de recursos humanos, você não pode deixar de financiar isso. Imagina um cenário, que era o que o governo queria, em que só construiria escolas e universidades. Como o Estado vai mantê-las? Não dá para o Brasil fugir de uma agenda de que a educação se faz com gente, gente que aprende e gente que ensina. Basicamente é assim que se faz educação. Então, precisamos atrair e manter bons professores.

CR: E formar bons professores.

Daniel: Dizemos que é importante, mas não se tem clareza de que quem está formando os professores hoje são, em grande parte, as universidades privadas, que pegam o aluno que veio com uma formação de ensino básico deficitária. Mas, não dá para esperar ter uma educação básica de qualidade para ter bons professores, até porque é um ciclo vicioso. O professor ruim que veio da educação básica deficitária e se forma na educação privada e não tem condição de estar na sala de aula, vai receber alunos que vão vir com déficit e assim o jogo vai se mantendo.  Então, não adianta – é na universidade que temos que melhorar e não dá para contar só com as privadas, vamos ter que aumentar o número de vagas públicas e temos que recuperar a formação deficitária dos professores na graduação. Isso não é impossível, o Brasil já fez isso.  Mas precisa aumentar as vagas de licenciatura das universidades públicas, aumentar o investimento. Então, o dinheiro do petróleo não pode ser para só construir faculdade, mas para pagar melhor os professores e investir em sua formação e qualificação.

CR: O que representa a conquista dos 10% do PIB para a Educação?

Daniel: Uma grande conquista. A Campanha teve uma forte incidência nisso. O governo apresentou a proposta de 7% do PIB, até por conta do fator demográfico [de que a demanda por matrículas diminuirá com o tempo]. Só que aí eles fizeram um cálculo falho porque em 10 anos você não vai ter uma acomodação do crescimento de matrículas, ao contrário, vai ter uma ascensão do número de matrículas. A partir de 2040, a partir do 4º PNE vai começar a se estabilizar um pouco. A gente mostrou que os 7% significa uma expansão precarizada; e os 10% uma expansão com qualidade. O cenário que se apresenta é que alcançaremos os 7% do PIB, mas não os 10% antes de 2024, por quê? Porque hoje é 5,3%. Para 7% já há um esforço, considerando a fragilidade das contas públicas brasileiras. Então, ficaríamos em um ponto intermediário entre 7 e 10%. Agora, a gente não chegaria nesse ponto intermediário se a meta fosse 7%. Mas, vamos seguir lutando porque é o valor efetivo do PNE e não alcançá-lo significa que algumas metas não vão ser cumpridas, isso está claro.

 “Vamos seguir lutando [para efetivar os 10%] porque é o valor efetivo do PNE e não alcançá-lo significa que algumas metas não vão ser cumpridas, isso está claro”.

CR: Você falou em chegar a 7% em cinco anos; nesse momento haverá novas matrículas ou já terá equilibrado um pouco mais?

Daniel: Novas matrículas vai ter. Eu, como militante, acredito que um grande trunfo do Brasil – os gestores públicos que fazem parte da Campanha concordam, mas há gestores que estão de fora e discordam -, é o Ministério Público. O MP não vai deixar que as matrículas não sejam criadas, temos um sistema de promotoria que não vacila na demanda das matrículas. Então, não vejo muita saída para a questão da expansão de matrículas, a grande questão é qual a qualidade do que vai ser ofertado, essa é a questão. E eu não vejo uma disposição para garantir a qualidade, que são necessários nem 10, mas 10,38% do PIB, calculamos. Isso em 2011 com base nos dados de 2009. O Brasil é muito dinâmico e desde lá houve muitas mudanças e é perceptível que tivemos um esgarçamento das desigualdades entre as escolas. Não tem nenhum fator que indique diminuição do custo do Plano.

Eu acredito que até se poderia fazer um debate sobre a variabilidade, se daqui a dez anos vamos precisar de 10, 8 ou 9. Não tenho medo desse debate porque a gente não quer mais recurso “porque sim”, mas porque é uma necessidade – tenho quase certeza de os cálculos são ascendentes.

CR: O principal gargalo financeiro da educação é a questão de qualificar essa política educacional?

Daniel: O Brasil tem dois gargalos, aumento de acesso e qualidade. As pessoas, equivocadamente, e geralmente são as pessoas que não têm filhos na escola pública que dizem isso, dissociam essas duas coisas; pensam: primeiro garantimos o acesso e depois damos qualidade. Esse é o discurso de 1996, do ministro Paulo Renato, e estamos em 2015, há 20 anos disso, e ainda não temos qualidade. Quantas gerações a gente não prejudicou com esse discurso? Direito à educação só existe de forma plena com uma compreensão clara de que é necessário acesso e qualidade são indissociáveis.

“[as pessoas] pensam: primeiro garantimos o acesso e depois damos qualidade. Esse é o discurso de 1996, do ministro Paulo Renato. Estamos em 2015, há quase 20 anos, e ainda não temos qualidade.”

Então, o financiamento deve estar dedicado a isso e deve haver clareza que a agenda central de qualidade é a agenda de qualificação docente e com isso não é para fazer de conta que ele é vítima ou herói, mas tratando-os como profissional que precisa ter condições de trabalho, precisa ganhar um salário adequado, precisa ser motivado, precisa de formação continuada e tem que ser avaliado adequadamente. Não somos contra a avaliação, mas pensamos que algumas estão muito descoladas entre o que se pede do professor e o que se dá para ele trabalhar.

Como pensar a infraestrutura e financiamento na educação integral?